2010年9月26日，财政部分别颁布了《电话销售彩票管理暂行办法》和《互联网销售彩票管理暂行办法》引起各方热议，两个文件的出台意义何在?是否能完全解决“互联网彩票”与“无纸彩票”的所有问题?近日，记者采访了业内人士程阳。

　　程阳表示《互联网销售彩票管理暂行办法》，其实最核心的内容就是“解禁”，但条款中多处出现的“合同与协议”、“违法与犯罪”、“管理系统与销售系统”等表述，均欠缺相关专业的表述。条款的法律性、专业性，更也有待今后更加规范。机构如何应对无纸彩票的安全性、开发适合的票种等都亟待解决。

　　记者：程阳你好。财政部以“财综[2010]82号”和“财综[2010]83号”两文件，分别颁布了《电话销售彩票管理暂行办法》和《互联网销售彩票管理暂行办法》，中国彩票市场争论多年的“互联网销售彩票”与“无纸彩票”终于有了定论。纵观历史，其对中国彩票市场意味着什么?

　　程阳：以2000年各省、市电脑彩票大规模相继上市为标志，中国彩票进入了计算机网络化时代，经过10年的发展，中国彩票市场由计算机网络化之前的1999年的销售额145亿元，增加到2009年的销售额1325亿元，10年间中国彩票销售额增长了9倍多，平均年增长率高达25%。

　　伴随着中国彩票市场的高速发展，“电话投注”、“互联网投注”等无纸化彩票投注，始终是中国彩票市场的热点话题。其实这两个方面的情况颇受关注，第一是互联网彩票问题，对此，彩票监管部门态度是明确的，2002年3月1日，财政部印发的《彩票发行与销售管理暂行规定》第十条明确规定“禁止利用因特网发行销售彩票”，这个规定出台时，主要是考虑互联网技术安全性、电子支付及时性、跨区域销售等不能被保证。第二是以电话投注为代表的其他“无纸彩票”(也称为“电子彩票”)方面的问题，自电脑彩票高速发展之初，电话投注就出现了，在部分省市能占到总销售份额的1%左右，财政部从来没有禁止过、销售额也不太高、也没有出过什么大的问题，所以初期也没有引起业内的太大关注。

　　2004年前后，少数彩票销售点开始模仿这种投注方式，进行网上联络委托下注。这样的下注方式本质上并没有通过互联网直接交易，只是客户预存资金、分期投注，销售点送达彩票而已。之后一些网络商家的介入，慢慢使事情的性质发生了变化，衍生出了一些专门进行网上投注的网站，再之后国内一些有影响力的门户网站的加入更起到了推波助澜的作用，都是以“网上代购”、“网上合买”等类似名目“闯红灯”，并出现了许多震惊业界的携款潜逃、截留彩票资金、做私庄的恶性事件，引起了彩票监管部门的高度警觉。

　　2007年11月6日，国家财政部等五部委发布了“2007年第36号”公告，要求停止非彩票机构主办网站彩票销售业务。2007年12月24日，财政部等三部委印发了《关于彩票机构利用互联网销售彩票有关问题的通知》(财综[2007]84号)，要求彩票机构及其网站一律停止利用互联网销售彩票。但两文发出3年收效甚微。

　　伴随着网上投注的泛滥，电话投注的意义发生了变化。首先电话投注成为网上投注“绕红灯”的工具，网上投注披着“电话投注”的马甲、进行网上投注规避监管，其次是自助投注终端、ATM机、收银机、电视投注等电子投注不断涌现，使“电话投注”的概念不断外延，关联系统的增加对彩票机构销售系统的安全性构成威胁，也到了不得不规范管理的时候。

　　好奇心驱使“潘多拉”开启了魔盒，魔盒释放出的“贪婪”与“灾祸”瞬间撒满人间，当她慌乱中关上魔盒时，又把盒底的“希望”关在了魔盒内。再启魔盒，使智慧女神雅典娜为了挽救人类命运而悄悄放在魔盒中的“希望”飞出来，就成为人们最大的期盼。如果说，这些年互联网销售彩票、电话销售彩票，初开了“潘多拉魔盒”，使得“违规”与“混乱”逃出魔盒来到中国彩市，那么这次财政部两个《暂行规定》则再次启开“魔盒”，释放出业内盼望已久的“秩序”，规范管理、确保中国彩票市场的健康、稳定发展。彩票市场的实践证明，互联网彩票“堵不如疏”，顺应时代、顺应市场、合理疏浚、科学管理才是解决问题的正道。

　　记者：根据你的分析，本次财政部的两个《暂行规定》，并没有涵盖所有“无纸彩票”或者“电子彩票”，而且业内对两个文件的关注侧重程度并不相同，对此你如何看?

　　程阳：很明显，有关互联网销售彩票的《互联网销售彩票管理暂行办法》应该成为这次政策调整关注的重点，而有关电话投注彩票的《电话销售彩票管理暂行办法》居于次要的地位，最后自助投注终端、ATM机、收银机、电视投注等则居于更加从属的地位。这主要出于以下考虑：

　　第一是“电子彩票”购彩消费群体的一致性。“电子彩票”的消费群体，应该是“有钱没闲”的那部分人，特别是涉及彩票市场可持续发展的年轻一代购彩者。这个消费群体支付能力强、新事物接受快、市场传播能力强。国外一些彩票机构的电子投注方式，就明确无误地表达了这样的市场细分原则。

　　第二是售彩渠道的覆盖性。生活中有个说法，“大树底下好乘凉”，而市场中则遵循截然相反的规律——“大树底下寸草不生”，彩票市场也不利外，是一个“强者通吃”的世界。毫无疑问，在我们讨论的“电子彩票”购彩消费群体中，互联网彩票就是这棵“大树”，而在这棵大树下，电话投注、自助投注终端、ATM机、收银机、电视投注等，统统都是“小草”。如果说之前“小草”活得还算滋润的话，那是因为没有“大树”遮天。需要提醒的是，别把“手机投注”与“电话投注”相混淆，《暂行规定》已经规范“电话销售彩票是指利用固定电话、移动电话通过短信、语音呼叫等方式销售彩票”，“禁止将电话销售彩票系统以任何方式与互联网联结销售彩票”。也就是说今后的手机上网投注是纳入“互联网销售彩票”的。

　　第三是彩票市场发展的一般规律。在开通互联网销售彩票的国家和地区，其他电子投注方式份额大都势微。例如世界互联网销售彩票的前驱芬兰、互联网销售彩票高度发达的英法，均是如此，我国香港地区投注站、互联网、电话看似三足鼎立。各占30%多的市场份额，但是要注意的是那是主要针对赛马和体育博彩，而非彩票的，香港赛马会2009财年营业额1110亿元，六合彩64亿元，仅仅占5.8%。所以香港马会的经验，基本上不能作为“彩票”的经验，这是很多决策者容易误判的，包括内地学习香港的“专营投注站”体制。

　　总的来说，《互联网销售彩票管理暂行办法》是本次政策调整的重中之重，政策得当、决策科学、规划合理，互联网销售彩票应成为“电子彩票”的“大树”，而其他“电子彩票”很可能只能沦为自生自灭的“小草”。这正是市场的自然选择。

　　记者：从《暂行办法》的出台看，这还仅仅是个开端，许多细节还有待完善，今后的发展道路上要注意什么?

　　程阳：这次出台的《互联网销售彩票管理暂行办法》，其实最核心的内容就是两个字“解禁”，至于今后怎么做并没有考虑，显示出明显的“救场、平乱”气息。而今后工作相关政策放入了“第五条，彩票发行机构负责互联网销售彩票的统一规划和实施管理工作”，而真正实施起来这些才是最关键的问题。至于条款的法律性、专业性，更也有待今后更加规范。例如条款中多处出现的，“合同与协议”、“违法与犯罪”、“管理系统与销售系统”、“及时与实时”、“履约保证金与销售保证金”等表述上，均欠缺相关专业的表述，一字之差对项目的主从关系、技术标准、服务规约等的要求都会有天壤之别，不过这些都可以在今后彩票发行机构、销售机构的具体方案中弥补，或今后制定正式的《办法》时进一步规范。

　　对于《互联网销售彩票管理暂行办法》的实施，业内应有科学的规划、全面考量：项目的实施单位，从征求意见稿的“彩票发行机构”也就是“国家彩票中心”，到最后颁发稿的“授权省市彩票销售机构”，是我一直希望的一种体制，考虑到中国幅员辽阔、游戏种类较多，特别是快速游戏的崛起，以省市为单位的项目具有更加好的安全性和市场效果。具体来说，我认为省市级的唯一合作或授权是必要的，市场的竞争应体现在各省招投标的竞争中，而不应在一个省市中，出现多家合作商，徒增彩票机构管理成本。

　　在游戏产品方面，互联网销售彩票的终极目标，绝对不应仅仅是“在互联网上卖销售点的彩票”，而应结合互联网特点，和特定的消费群体，开发特定的游戏产品，不至于过分挤压常规销售点的生存空间。彩票机构要考虑常规彩票销售点的经营模式，在城市化导致销售成本增加、互联网销售彩票导致竞争加剧的双重挤压的情况下，是否需要改变模式。其他电子投注方式开发商，应该对市场格局可能的剧变有充分的认识，在自身渠道优势的服务或游戏产品开发上下工夫或及早转型。在技术方面，原来的彩票销售系统尽管也是基于互联网技术，但是并未和互联网长期、直接物理连接因此相对封闭，安全性还好保证，新的互联网彩票销售模式中，要确保数据安全，实时数据交换是必须的，这对技术安全是全新的挑战。

　　总之，互联网销售彩票的解禁，是2000年电脑彩票上市以来最重要的事件，对中国彩票市场的影响是长远和深刻的。彩票业内各方，均应由清醒的认识。再启互联网销售彩票“潘多拉魔盒”，中国彩票市场应该释放出的是“规范与秩序”。(本报记者 郝成)